La riforma costituzionale sulla separazione delle carriere promette efficienza e “parità delle armi”, ma ignora i veri mali della giustizia: tempi lunghi, carenze di organico, disuguaglianze sostanziali. Il rischio è un indebolimento del potere giudiziario senza benefici concreti.
Referendum costituzionale, alcune ragioni del NO
– Norberto Fragiacomo
Ad onta delle pretese dei suoi cultori, che non esitano a riconoscergli dignità di scienza, il diritto è nient’altro che un insieme di regole pratiche volte a disciplinare le relazioni fra i membri di una società, cristallizzando – più che i valori professati – i rapporti di forza esistenti in seno ad essa: che la legge sia uguale per tutti è un postulato quasi sempre contraddetto dall’esperienza storica.
Cionondimeno l’attività di redazione delle norme giuridiche richiede specifiche competenze, perizia tecnica e un minimo di onestà intellettuale affinché il “prodotto”, oltre a essere di buon livello (cioè innanzitutto chiaro e facile da applicare), non sia percepito come espressione di una volontà sopraffattrice. È evidente che, nel corso degli ultimi decenni, la qualità della legislazione è andata progressivamente scemando, malgrado l’invenzione di futilità come il drafting: qualunque persona mediamente acculturata è in grado di comprendere agevolmente i contenuti del codice civile del ’42, mentre oggi persino i giuristi incontrano insormontabili difficoltà nell’interpretare testi raffazzonati, zeppi di rinvii, incoerenti e sovente mal coordinati con normative entrate in vigore pochi anni (o addirittura pochi mesi) prima di quelle oggetto di disamina.
Questa patologia, ormai endemica, affligge purtroppo l’intero corpus legislativo di recente conio, ivi comprese le leggi più importanti, quelle costituzionali, che va di moda spacciare per “riforme epocali”: l’ultimo esempio riguarda le «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare» approvate a maggioranza dal Parlamento lo scorso autunno e prontamente gabellate per “riforma della giustizia” da chi piatisce un sì referendario a un elettorato sempre più indifferente alle questioni politiche.
Qual è lo stato della giustizia in Italia? Non comatoso, come alcuni vorrebbero, ma nemmeno ottimale. I problemi sono evidenti e noti da tempo: il più serio è l’abnorme durata dei processi, derivante in primo luogo dalla scelta garantista di prevedere tre gradi di giudizio (per minimizzare il rischio di errori), ma determinata soprattutto – in concreto – dalle carenze di personale negli uffici, dall’eccessiva complessità delle procedure e da residui di formalismo che i principi del foro sfruttano abilmente a vantaggio di una clientela facoltosa. Il ritardo della legge, che angustiava l’Amleto scespiriano, favorisce indagati e imputati benestanti ma snerva i poveri diavoli e, per quanto concerne le controversie civilistiche, costituisce un freno allo sviluppo economico.
Altre criticità sono più apparenti che reali, nel senso che possiamo considerarle fisiologiche: gli errori giudiziari (non dolosi) discendono dalla fallibilità umana, le discrepanze interpretative risultano pressoché ineluttabili nei casi dubbi e quando la disciplina di riferimento è fumosa, la corruttibilità di singole “mele marce” può venir statisticamente prevista ma, in difetto di sintomi premonitori, prevenire il misfatto del disonesto è di fatto impossibile.
Giudici e pubblici ministeri sono esseri umani come noi, affetti dalle medesime debolezze, e al pari di noialtri possono lasciarsi traviare da inclinazioni e convincimenti personali; inoltre, malgrado la selettività dei procedimenti concorsuali e la successiva prolungata formazione sul campo, non esiste la garanzia che siano tutti all’altezza dei delicati compiti loro affidati.
Quello del giudicante “bocca della legge” è nient’altro che un mito ottocentesco, che qualcuno sogna di rinverdire sostituendo all’uomo l’intelligenza artificiale/IA, oggettiva e incorruttibile “per natura”: si tratterebbe di un pericoloso azzardo, visto che una macchina, per quanto efficiente e perfezionata, difetta inevitabilmente di umanità e, programmata per raccogliere, catalogare ed elaborare dati preesistenti, finirebbe per non tener conto degli stati d’animo individuali e delle sfumature che ogni singola vicenda presenta – senza contare che il tenore delle sue statuizioni dipenderebbe da impostazioni predefinite a monte (il discutibile operato dell’algoritmo che “governa” Facebook costituisce un esempio calzante dei rischi cui andremmo incontro).
Meglio l’uomo, con tutti i suoi limiti e le sue insicurezze, del più avanzato e performante dei software.
Il tema della preparazione non sempre adeguata dei magistrati si è imposto – sia pur indirettamente – all’attenzione dell’opinione pubblica qualche anno fa, in occasione dello svolgimento di un concorso i cui esiti furono così deludenti da non consentire l’integrale copertura dei posti disponibili: più della difficoltà delle prove poté la riscontrata inettitudine di molti candidati a scrivere un elaborato senza incorrere in svarioni grammaticali e sintattici (per non parlare delle carenze argomentative). Il problema è reale e non riguarda ovviamente solo gli studenti di giurisprudenza: le pessime riforme scolastiche degli ultimi decenni, finalizzate al potenziamento degli “skills” più che all’acquisizione di conoscenze, e la costante mortificazione del corpo insegnante hanno prodotto un impoverimento dell’istruzione, trattata più come un addestramento al lavoro che come un valore in sé.
L’abuso di test, questionari ecc. e la sovrabbondanza di informazioni ricavabili senza sforzi dalla rete disincentivano nei discenti il ricorso al ragionamento logico e agli approfondimenti: il risultato è una strisciante “analfabetizzazione di massa” mascherata dal possesso pressoché generalizzato di diplomi e attestati.
Nei tempi andati, quando lo studio era privilegio di pochi, laureati e diplomati erano in numero esiguo, ma il loro livello qualitativo era mediamente altissimo: oggidì le cose stanno in maniera assai diversa. Non sbagliavano allora i giudici? Certo che sì, anche se erano in grado di esprimersi in un latino fluente; soprattutto però, provenendo da ceti sociali elevati, erano maggiormente inclini degli attuali a esercitare una giustizia classista, ad essere indulgenti con i signori e inflessibili con i poveracci. Va anche detto che la situazione odierna non è più quella del c.d. Trentennio glorioso: l’ascensore sociale si è bloccato ai piani alti, ed è sempre più arduo per un giovane di origini modeste accedere a incarichi prestigiosi e remunerativi.
Rispetto al passato, tuttavia, c’è nelle classi agiate molto minor interesse nei confronti della cultura e del credito che essa conferisce (rectius: conferiva) all’individuo: d’altra parte si può essere un ottimo magistrato anche senza aver letto Lucrezio. È piuttosto la motivazione a fare la differenza, ma le circostanze ambientali non ne favoriscono lo sviluppo: l’immersione in una società frammentaria, governata da dilettanti e dedita al culto dell’arricchimento personale affievolisce il senso di responsabilità verso i propri simili e verso uno Stato avvertito come estraneo.
Quella su cui mi sono brevemente soffermato è però una questione sistemica, che nessun intervento settoriale può affrontare; ciò non toglie che il legislatore (anche in veste ordinaria) potrebbe comunque utilmente occuparsi di giustizia, adoperandosi per la risoluzione di problematiche nient’affatto irrilevanti. Un tema sentito è quello della responsabilità civile dei magistrati che, oggetto di un partecipato referendum negli anni ’80, fu disciplinata dalla legge n. 117/1988 che, di fatto, contraddisse la volontà popolare lasciando le cose come stavano. La legge n. 18/2015 migliorò la situazione senza raddrizzarla: sarebbe un crimen maiestatis sottoporre giudici e pubblici ministeri alle stesse regole valevoli per i funzionari pubblici, assoggettandoli a un’obbligatoria azione di rivalsa dinanzi alla Corte dei conti in ipotesi di danno commesso con dolo e colpa grave tipizzata? Opino di no, ritenendo che un’evoluzione in tal senso non sminuirebbe l’autonomia della magistratura saggiamente sancita dalla Costituzione: è assurdo che uno specialista del diritto, quando commette uno sbaglio, fruisca di una corsia preferenziale rispetto al comune funzionario che, assai meno titolato e sovente lasciato a se stesso, sperimenta quotidianamente il timore di commettere illegittimità.
Venendo alle deficienze di organico non si può naturalmente pensare di incrementare alla leggera il numero dei magistrati in servizio, magari semplificando i concorsi (un rimedio peggiore del male!), ma nulla vieta di assumere cancellieri e impiegati amministrativi per far sì che gli uffici di supporto funzionino; inoltre, per evitare l’intasamento dei tribunali, sarebbe il caso di introdurre misure dissuasive – di carattere pecuniario – contro le querele temerarie, le azioni intentate senza fondamento e le impugnazioni dilatorie. Si potrebbe valutare di ridurre i gradi di giudizio a due, dopo aver attentamente e spassionatamente soppesato i pro (velocizzazione) e i contro (attenuazione delle garanzie); quanto alla disparità fra le parti in un processo penale dichiaratamente ma non compiutamente accusatorio – uno degli argomenti sbandierati dai sostenitori del sì al referendum, che promettono soluzioni tanto salvifiche quanto improbabili – il rimedio non può consistere nella separazione delle carriere, che non colmerebbe affatto il divario: occorrerebbe invece equiparare la figura del difensore a quella della controparte, facendo del primo un funzionario pubblico (questo è ciò che proposi nel saggio Invito al Socialismo, risalente al 2009). Mi rendo conto che gli avvocati si opporrebbero in massa a una svolta come quella appena delineata, ma essa avrebbe il pregio di rendere effettiva, oltre all’agognata “parità delle armi” con l’accusatore, quell’uguaglianza di fronte alla legge che la sperequazione delle condizioni economiche tra i cittadini degrada a promessa da marinaio.
Si badi che quasi tutte le migliorie qui ipotizzate – ed altre di cui discutono gli esperti – sarebbero attuabili a Costituzione invariata. La Carta fondamentale va maneggiata con rispettosa cura: riscritture sconsiderate di singole parti possono sconvolgerne l’equilibrio interno e minarne l’autorevolezza, ma più in generale dovremmo chiederci se sia opportuno inserire regolamentazioni di dettaglio o vacue enunciazioni in una legge di principi, sia pur precettivi. La Legge costituzionale n. 2 del 1999, ad esempio, riformulò l’articolo 111 per garantire ai cittadini il c.d. giusto processo, caratterizzato dal contraddittorio, dalla parità tra le parti, dalla terzietà del giudice e dalla ragionevole durata: puro flatus vocis, visto e considerato che, trascorso un quarto di secolo (abbondante) da allora, le criticità che si intendeva risolvere permangono. Tocca a ogni modo riconoscere che l’innovazione di fine millennio esplicitò principi democratici e di buon andamento già ricavabili dal testo costituzionale e pienamente conformi al suo spirito: pertanto, almeno in astratto, essa va valutata positivamente.
Vale lo stesso ragionamento per il dettato normativo su cui siamo chiamati a pronunciarci il 22 e 23 marzo? Analizziamolo sinteticamente: il provvedimento consta di otto articoli, i primi sette dei quali modificano altrettante disposizioni costituzionali (nello specifico gli artt. 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110).
Il legislatore introduce due elementi di novità, che a ben vedere si riducono a uno soltanto: la separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti, cui consegue lo sdoppiamento del Consiglio superiore della magistratura. In più viene istituito un terzo organo, l’Alta Corte disciplinare incaricata dell’esercizio della “giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti” in prima e seconda battuta (art. 4).
Considerato che le funzioni risultano già oggi nettamente distinte e che i “passaggi di stato” sono assai rari e comunque limitati dalla legislazione vigente, la c.d. riforma non cambierebbe in apparenza granché le cose e di sicuro non è tale da assicurare quella “parità delle armi” tra accusa e difesa che i laudatores preannunciano sulla base di argomentazioni fantasiose: il pubblico ministero resta pur sempre un magistrato, l’avvocato difensore un libero professionista. Al contrario una possibile enfatizzazione del ruolo inquisitorio del piemme, oltre a contraddire il modello processuale adottato negli anni ’80, determinerebbe verosimilmente una minore imparzialità nella conduzione delle indagini e dunque una crescita della disparità fra i contendenti.
Se poi, come qualcuno paventa, al pubblico ministero venisse tolta la direzione delle attività investigative, egli si ridurrebbe quasi a un passacarte, a un portavoce di forze di polizia divenute eccessivamente autoreferenziali. Ammettiamolo, si tratta di processi alle intenzioni, ma un elemento appare certo: marginalizzato rispetto all’ordine cui appartiene, il procuratore finirebbe per reputarsi ed essere reputato un magistrato di serie b, meno “autonomo e indipendente” da un potere politico che potrebbe approfittare della (parziale) perdita di status per assumere un domani il controllo della sua azione e indirizzarla secondo convenienza.
In realtà sarebbe l’intera magistratura a uscire penalizzata dal riordino in atto: i nuovi organi di autogoverno settoriali sarebbero meno rappresentativi e influenti dell’attuale sia per effetto della frammentazione in sé sia a causa di meccanismi di selezione dei componenti improntati (ma solamente per i magistrati!) alla più assoluta casualità – non si capisce quale contributo possa offrire un membro recalcitrante che, fosse dipeso da lui, sarebbe rimasto volentieri in disparte. Inoltre, i consigli vengono privati di una competenza fondamentale, quella disciplinare, affidata a un’unica Alta Corte, anch’essa composta da sorteggiati (ma i membri laici vengono in parte nominati dal Presidente della Repubblica, in parte individuati dal Parlamento), che decide anche in sede di appello.
In sintesi: il (contro)potere giurisdizionale uscirebbe oggettivamente indebolito dalla vittoria dei sì, e questo anche se le intenzioni della politica non fossero affatto malevole (l’insistenza sul tema tutt’altro che urgente della separazione delle carriere induce tuttavia a pensar male…); non di minor rilievo appare il fatto che la Legge costituzionale si disinteressa completamente delle problematiche che ostano a un’efficiente amministrazione della giustizia (l’eccessiva durata dei giudizi, la farraginosità delle procedure, la parità delle parti assicurata solo dagli slogan ecc.) e non può perciò ambire all’impegnativo nomen di “Riforma”.
Dopo l’esautoramento delle camere elettive in nome della “governabilità” (un totem dinanzi al quale i neoliberisti si inchinano per ottenerne i favori) si punta adesso a rafforzare la posizione degli esecutivi a discapito di magistratura e cittadini: mi sembra ci siano tutti i presupposti per andare a marzo alle urne e votare convintamente un NO che faccia primavera.
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