In quest’articolo si analizzerà la legislazione internazionale in materia di Asilo quale parte che maggiormente rappresenta le determinazioni internazionali in relazione alla materia in esame, quindi.
Le strategie internazionali per la protezione dei rifugiati: la convenzione di ginevra del 1951
Durante tutto il corso della storia, in ogni regione del mondo, degli individui hanno dovuto abbandonare le loro dimore per sfuggire a persecuzioni, conflitti armati e violenze politiche, mettendosi al sicuro altrove. La maggior parte delle religioni include concetti come l’asilo, il rifugio, il ricovero e il sacro dovere dell’ospitalità per chi si trova in difficoltà. Fino a questo secolo, però, non esistevano norme universali per la protezione dei fuggiaschi, e le iniziative volte a proteggerli ed assisterli erano perlopiù localizzate e specifiche. Solo dopo la prima guerra mondiale, con l’istituzione delle Società delle Nazioni1, organismo precursore delle Nazioni Unite, il fenomeno dei rifugiati fu percepito come un problema internazionale, da affrontare quindi a livello internazionale. Anche allora, la ricerca di una soluzione fu lenta e conobbe alti e bassi. La Società delle Nazioni nominò un certo numero di Alti Commissari e di Invitati per occuparsi di determinati gruppi di rifugiati ma nessuna di queste iniziative si tradusse in un regime di lunga durata. Sebbene l’Articolo 14 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948 protegge espressamente il diritto di “cercare e di ottenere asilo dalle persecuzioni” tale diritto non si trova nei testi di altri strumenti generali del diritto internazionale dei diritti umani, come ad esempio il Patto internazionale dei Diritti Civili e Politici o la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Al tempo in cui tale strumenti furono predisposti, infatti, si riteneva che la Convenzione di Ginevra sui rifugiati costituisse una lex specialis che rispondeva pienamente al bisogno. Fino al 1950, la comunità internazionale non aveva ancora creato un insieme di istituzioni, meccanismi e leggi per affrontare a livello mondiale il fenomeno dei rifugiati. La svolta avvenne nel 1950-1951, con la creazione della Convenzione dell’Onu sullo Status dei rifugiati. La Convenzione di Ginevra sullo Status dei rifugiati del 1951 fu approvata il 28 luglio 1951 ed era concepita non solo come uno strumento per soddisfare un bisogno di tipo umanitario, fornendo un’adeguata cornice legislativa sul diritto d’asilo, ma anche per servire gli scopi della politica della Guerra Fredda. Fu la definizione del termine “rifugiato” che suscitò particolari controversie. Poiché la Convenzione creava nuovi obblighi, vincolanti in base al diritto internazionale, gli Stati partecipanti al lavoro redazionale miravano a restringere tale definizione alle categorie di rifugiati verso le quali sarebbero stati disposti ad assumere obblighi giuridici. Gli Stati Uniti erano favorevoli ad una definizione restrittiva, i Paesi dell’Europa, al contrario, optavano per una definizione amplia. Alla fine si giunse ad una formula di compromesso. I governi si misero d’accordo su una definizione generica, universalmente applicabile, del termine “rifugiato”, centrata sul concetto del “fondato timore di persecuzione”.
L’Art.1 della Convenzione dell’ONU sullo status dei rifugiati definisce rifugiato colui che “temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e trovandosi fuori dal Paese in cui aveva residenza abituale a seguito di siffatti avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra”.
Nel contempo imponevano due importanti limitazioni al campo dell’applicazione della Convenzione. In primo luogo, di essa non potevano beneficiare le persone divenute rifugiate a seguito di avvenimenti posteriori al 1° gennaio 1951, anche se altrimenti rispondevano alla definizione. In secondo luogo, nell’aderire alla Convenzione, gli Stati avevano la possibilità di includere una dichiarazione che limitava ai soli rifugiati europei gli obblighi da essa derivanti. L’adozione di tale definizione del termine “rifugiato” costituì un rilevante mutamento d’indirizzo, in quanto significava che da allora in poi i rifugiati sarebbero stati riconosciuti tali non solo per gruppi, come gli anni precedenti, ma anche a titolo individuale, caso per caso. Inoltre ora la definizione era generica e non legata a specifici gruppi nazionali, quali i russi dell’Unione sovietica o i greci della Turchia, come negli anni delle due guerre. La Convenzione dopo aver stabilito chi sia un rifugiato ne definisce i così detti diritti “minimi” al momento di varcare una frontiera internazionale. Tra tali diritti spicca quello desumibile dal principio di non-refoulement (non respingimento) di cui all’Art.33 c.1 “Nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (refouler) in alcun modo un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbe minacciata a causa della sua razza, religione, nazionalità appartenenza ad una particolare gruppo sociale o delle sue opinioni politiche”.
La Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati, tuttavia, segue il percorso del rifugiato ben oltre il momento dell’ingresso e del riconoscimento dello status, rendendolo destinatario di una vera e propria “carta dei diritti”: per mezzo di un elenco di disposizioni dettagliate e specifiche, essa riconosce al rifugiato diritti individuali di natura civile, politica, sociale, culturale ed economica, spesso parificandolo al cittadino dello Stato ospitante. L’istruzione, il lavoro, l’assistenza sociale e sanitaria, la difesa in giudizio e le fondamentali libertà civili, sono solo alcune delle aree all’interno delle quali il rifugiato può vantare veri e propri diritti soggettivi. Non dobbiamo però dimenticare che la Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati del 1951 stabilisce all’Art.2 gli obblighi dei rifugiati nei confronti del Paese ospitante “Ogni rifugiato ha, verso il Paese in cui risiede, doveri che includono separatamente l’obbligo di conformarsi alle leggi e ai regolamenti, come pure alle misure prese per il mantenimento dell’ordine pubblico”.
L’elaborazione del Protocollo del 1967 alla Convenzione Onu del 1951 sui rifugiati
Il primo grande test della Convenzione del 1951 furono gli avvenimenti del 1956 anno del discorso di Krusciov in occasione del XX Congresso del Partito comunista dell’Unione sovietica, in cui riconosceva che Stalin aveva commesso gravi errori, questo ebbe l’effetto di un terremoto, non solo nell’Unione sovietica ma in tutto il mondo comunista. Il suo preciso impegno a ripensare i rapporti dell’Urss con i Paesi satelliti ebbe conseguenze drammatiche nell’Europa orientale, e più particolarmente in Polonia e Ungheria. In Polonia, le manifestazioni e gli scioperi portarono ad un cambio di governo e ad una liberalizzazione, attentamente ponderata dal regime che fu accettata con riluttanza da Mosca. In Ungheria, per contro, i tentativi portarono ad una tragica conclusione. Molti ungheresi furono deportati altri giustiziati altri ancora fuggivano in altri Paesi per chiedere asilo. Mentre, in genere, gli Ungheresi che avevano abbandonato il loro Paese nel 1956 erano considerati, dai governi dei Paesi occidentali, come “rifugiati”, non fu subito chiaro se gli obblighi enunciati nella Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951 si applicassero alla crisi ungherese, dato che vi si indicava chiaramente che essa si applicava solo ad “avvenimenti verificatesi prima del 1° gennaio 1951” comunque tutti quelli che partirono dopo il 23 ottobre del 1956, data della sollevazione di Budapest, furono nella pratica considerati rifugiati. Il secondo grande test per la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951, fu nel 1965, dove nel continente africano il numero dei rifugiati era salito a un milione circa; in questo Paese, tuttavia i rifugiati non beneficiavano della cornice di protezione giuridica internazionale di cui avevano goduto i rifugiati in Europa. Il campo d’applicazione della Convezione dell’Onu del 1951 sui rifugiati era ancora limitato a coloro che erano divenuti rifugiati a seguito di avvenimenti anteriori al 1° gennaio 1951, e agli Stati firmatari era stata data la possibilità di limitarne la portata geografica alla sola Europa. In Africa per esempio, le limitazioni contenute nella Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951 e, in particolare il limite temporale si rivelarono sempre più d’intralcio così che si cercarono delle soluzioni. C’è da ricordare che all’epoca dell’adozione della Convenzione Onu del 1951 sui rifugiati, gli autori, consapevoli delle proprie limitazioni, avevano espresso la speranza che i vari Paesi estendessero il regime da essa previsto a coloro “che non rispondevano ai requisiti della Convenzione”. Tale speranza si concretizzò nel 1964 quando l’Alto Commissariato propose tutta una serie di modalità per restringere, piuttosto che sopprimere, il limite temporale. Tuttavia i giuristi convenuti per esaminare tali proposte, sostennero che i tempi erano ormai maturi per la sua totale soppressione e che si poteva raggiungere lo scopo mediante un nuovo accordo internazionale. Anziché limitarsi ad emendare la Convenzione revocando il limite temporale (1° gennaio 1951), il nuovo Protocollo1 l’avrebbe anche riformulata in termini più ampi, in modo che gli Stati firmatari del Protocollo sarebbero stati in realtà vincolati dalla Convenzione. I giuristi suggerirono il modo di rendere il Protocollo più accettabile ai Paesi che esitavano ad assumersi la responsabilità dei futuri rifugiati. Si sarebbe conservata la restrizione geografica facoltativa della Convenzione del 1951, ma solo per gli Stati che l’avevano invocata al momento dell’adesione. Inoltre i firmatari del Protocollo di New York del 1967 avrebbero avuto la facoltà di esprimere una riserva, rifiutando la giurisdizione obbligatoria della Corte internazionale di giustizia per le controversie da esso derivanti. Aperto all’adesione solo nel gennaio 1967, in settembre il Protocollo aveva già raccolto il numero minimo di firme necessarie, per cui poté entrare in vigore il 4 ottobre del 1967. Il Protocollo del 1967 è uno strumento giuridico a sé stante, benché integralmente correlato alla Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951. Con la loro adesione, gli Stati firmatari s’impegnano ad applicare gli articoli da 2 a 34 della Convenzione a tutti coloro che rispondono alla definizione di rifugiato, senza alcuna limitazione temporale e geografica. L’adesione al solo Protocollo è sufficiente per rendere applicabili agli Stati firmatari la maggioranza delle disposizioni della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati. La maggior parte degli Stati, tuttavia hanno preferito ratificare sia questa che il Protocollo, rafforzando in tal modo l’autorevolezza dei due strumenti come pietre angolari della normativa internazionale sui rifugiati. Altra caratteristica importante del Protocollo del 1967 fu la sua apertura all’adesione di Paesi che non avevano ancora sottoscritto la Convenzione del 1951. Ciò si tradusse nell’adesione degli Stati Uniti, che non avevano firmato, e tanto meno ratificato, la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951 stessa. Bisogna anche sottolineare che il Protocollo di New York del 1967 ha ispirato la stesura di strumenti regionali come:
La Convenzione dell’OUA (Organizzazione dell’Unità Africana) del 1969 che regola gli aspetti specifici dei problemi dei rifugiati in Africa, un trattato che ha aggiunto alla definizione di rifugiato che si trova nella Convenzione del 1951 una considerazione di carattere più obiettivo, ovvero: “Ogni persona che sia costretta a lasciare il Paese d’origine a causa di aggressione esterna, occupazione, dominio straniero o gravi turbamenti all’ordine pubblico, in tutta o in una parte del Paese d’origine o di cittadinanza”.
La Dichiarazione dell’OUA oltre ad ampliare la definizione stessa di rifugiato racchiude altre importanti disposizioni, non implicitamente contenute nella Convenzione delle Nazioni Unite. Queste riguardano: il divieto di respingimento alla frontiera, l’asilo (Art.2), l’ubicazione degli insediamenti di rifugiati, il divieto per i rifugiati di svolgere attività sovversive (Art.3), nonché il rimpatrio volontario (Art.4).
Ma anche la Dichiarazione di Cartagena del 1984 per l’America Latina. La Dichiarazione raccomanda che la definizione di rifugiato utilizzata in tutta la regione latino-americana comprenda, oltre alla definizione contenuta nella Convenzione sui rifugiati del 1951, anche le persone che sono fuggite dal proprio Paese “perché le loro vite, la loro sicurezza o la loro libertà erano minacciate da una violenza generalizzata, un’aggressione straniera, conflitti interni, una violazione massiccia dei diritti umani o altre circostanze che abbiano gravemente turbato l’ordine pubblico”.
Nonostante la Dichiarazione non sia giuridicamente vincolante, la maggioranza degli Stati latino-americani applica, di fatto, la sua dichiarazione di rifugiato.
1 Il 10 gennaio del 1920 con la ratifica del Trattato di Versailles da parte della Germania e di tre delle principali potenze associate nacque la Società delle Nazioni.
1Protocollo di New York del 1967 relativo alla Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati. L’Italia ha ratificato La Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati del 1951 con legge n. 277 del 1954 e ha aderito e ratificato il Protocollo di New York con legge n. 95 del 1970.
