Legislazione europea in materia d’asilo

            Dal punto di vista della classe lavoratrice, l’articolo evidenzia diverse implicazioni legate alla libera circolazione delle persone all’interno dell’Unione Europea (UE), inclusi i lavoratori. Accanto alle possibilità ivi descritte è importante considerare anche le preoccupazioni della classe dei lavoratori riguardo alla concorrenza sul mercato del lavoro e alla protezione dei diritti dei lavoratori. Il libero movimento delle persone all’interno dell’UE potrebbe portare a una maggiore concorrenza per certi settori lavorativi, con il rischio di sfruttamento e dumping salariale.

Spesso sono evidenziati i benefici della libera circolazione delle persone e dell’armonizzazione delle politiche d’asilo e immigrazione, mentre ricordiamo che è fondamentale che vengano adottate misure adeguate per proteggere i diritti e gli interessi dei lavoratori, garantendo condizioni di lavoro dignitose e pari opportunità per tutti.

Redazione di ForzaLavoro

Parte prima

L’obiettivo della libera circolazione delle persone sul territorio comunitario, anche se intesa solo sotto il profilo economico, è stato enunciato per la prima volta dal Trattato di Roma del 1957 che istituisce le Comunità Europee: la Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea per l’Energia Atomica (EURATOM). La volontà di estendere questa libertà a tutti i cittadini comunitari e ai cittadini dei Paesi terzi, e lo sviluppo di alcuni fenomeni quali la criminalità internazionale organizzata, il traffico di droga, l’immigrazione clandestina ed il terrorismo, hanno indotto alcuni Stati membri a predisporre, a partire dagli anni ’70, misure atte a garantire la sicurezza delle persone attraverso una maggiore cooperazione nel settore della Giustizia e degli Affari Interni. E’ con l’Atto Unico Europeo1 del 1986 che si affaccia l’idea che il mercato interno possa diventare uno spazio economico e sociale comune, basato sulla solidarietà e dominato dalle regole di mercato, ma al tempo stesso dalla cooperazione fra le istituzioni politiche e le parti sociali. Data la difficoltà di promuovere in tempi brevi uno spazio europeo senza frontiere interne e, quindi, senza controlli alle medesime, la Francia, la Germania, il Belgio, l’Olanda e il Lussemburgo1 firmarono il 19 Giugno del 1985 l’Accordo di Schengen2 relativo alla soppressione graduale dei controlli alle frontiere comuni- che rappresenta un esperimento di cooperazione rafforzata tra alcuni Stati- integrato nel 1990 da una Convenzione di applicazione che ne fissa le modalità operative. Tali accordi sono finalizzati a facilitare l’eliminazione dei controlli alle frontiere interne, intensificando al tempo stesso i controlli alle frontiere esterni, e ad armonizzare i provvedimenti relativi ai visti, al diritto di asilo, alla cooperazione tra forze di polizia e magistratura. Gli articoli della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen adottata il 19 Giugno 1990, concernenti la determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri dell’Unione Europea, sono stati sostituiti, in base al Protocollo di Bonn del 1994, dalle norme della Convenzione di Dublino del 1990. Tali strumenti anche se adottati in ambito intergovernativo rappresentano un primo tentativo di “armonizzazione”, almeno dal punto di vista formale, del diritto d’asilo, il principio della libera circolazione delle persone inserendo un progetto politico-sociale più ampio. Questo Trattato oltre a riconoscere e disciplinare i diritti propri dei cittadini dei Paesi membri di quella che diviene l’Unione Europea, Il trattato di Maastricht1 , firmato in data 7 febbraio 1992, riprende il contiene un apposito Titolo (VI) contenenti disposizioni in materia di Affari Interni, ove introduce espressamente come questioni di interesse comune degli Stati membri il diritto di asilo, l’immigrazione, l’attraversamento delle frontiere esterne, la lotta contro la droga e la tossicodipendenza, la lotta contro le frodi di dimensioni internazionali, la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, la cooperazione doganale, la cooperazione tra sevizi di polizia. Con il Trattato sull’Unione Europea, gli Stati membri hanno formalmente iscritto nel titolo VI (il cosiddetto III Pilastro dell’Unione Europea) la politica dell’asilo nell’ambito delle questioni di interesse comune. In questo contesto, l’armonizzazione delle politiche nelle suddette materie costituisce uno degli obiettivi dell’Unione, e come recita l’Art.K1 “in particolare della libera circolazione delle persone”. Occorre sottolineare comunque che il sistema Schengen è rimasto al di fuori di questa struttura poiché i suoi obiettivi non sono stati accettati da tutti gli Stati membri. Nel dicembre 1993, il Consiglio Europeo, su indicazione del Consiglio dei Ministri Giustizia e Affari Interni, fissa le priorità del Settore Asilo e Immigrazione, che consistono nella:

1. conclusione dei lavori per l’adozione di un regolamento riguardante i Paesi Terzi sottoposti all’obbligo del visto;
2. definizione di una proposta di azione comune per l’applicazione armonizzata della definizione di rifugiato e delle garanzie minime sulle procedure d’asilo;
3. ricerca delle possibili soluzioni al problema della riammissione degli immigrati clandestini.

Gli Stati membri dell’Unione Europea, di fronte al crescente numero di domande di asilo strumentali, adottano nel 1992 le Risoluzioni di Londra in cui sono introdotti i concetti di “Paese terzo sicuro” e di “Paese di origine sicuro”. Tali concetti sono stati elaborati secondo una strategia comune con il preciso scopo di scoraggiare i richiedenti a presentare domande di asilo soprattutto se provenienti da Paesi con un’alta percentuale di domande di asilo manifestatamene infondate e di ridurre la pressione sulle procedure relative al riconoscimento dello status di rifugiato. Per diminuire la pressione migratoria, gli Stati membri dell’Unione europea stipulano altresì accordi di riammissione con Paesi facenti parte dell’Unione Europea, accordi che prevedono generalmente l’obbligo delle parti contraenti di riammettere nei loro territori sia i loro cittadini che altre categorie di persone, inclusi i richiedenti asilo, che abbiano attraversato i loro confini e che si trovino irregolarmente nel territorio di una delle parti contraenti. Nel perseguire lo scopo di armonizzazione della politica di asilo, in data 20 giugno del 1995 il Consiglio dell’Unione Europea adatta una Risoluzione sulle Garanzie Minime sulle procedure di asilo e il 4 marzo 1996, sotto forma di Posizione Comune, adotta il documento sull’applicazione armonizzata della definizione di rifugiati ai sensi dell’Art.1 della Convenzione di Ginevra del 1951. Le conclusioni della Conferenza Intergovernativa Europea del 1996, tenutasi a Torino con il compito, secondo quanto previsto dal “Trattato di Maastricht” del 1992, di esaminare le disposizioni del Trattato e proporre una eventuale revisione delle stesse, sono state raccolte nel Trattato di Amsterdam, approvato nel corso del vertice tenutosi nella città olandese il 17 e 18 giugno 1997. Il nuovo Trattato, firmato il 2 ottobre 1997, è entrato in vigore il 1° maggio 1999. Il Trattato di Amsterdam modifica in parte il Trattato di Maastricht e porta avanti il processo di integrazione Europea. In particolar modo, il Trattato in questione comunitarizza una parte del Terzo pilastro ed integra le disposizioni degli Accordi di Schengen, nell’ambito del così detto acquis communautaire, ossia nell’insieme delle competenze comunitarie consolidate, nell’ambito dell’Unione Europea. In base ad un Protocollo aggiuntivo al Trattato di Amsterdam, le disposizioni degli Accordi di Schengen del 1985 e del 1990 sono integrate nel “Trattato sull’Unione Europea” e vengono applicate in 13 Stati membri (con l’esclusione della Gran Bretagna e dell’Irlanda), ad eccezione del capitolo VII sull’asilo, sostituito dalla “Convenzione di Dublino” del 1990. Il nuovo Titolo IV, inserito nel Trattato di Amsterdam nel Trattato istitutivo della Comunità Europea, individua (agli Art.61 e seguenti) tutte le azioni che gli Stati membri possono intraprendere onde garantire una politica comune in materia di “Asilo, visto, immigrazione e altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone”. Il Trattato di Amsterdam comunitarizza le disposizioni in materia di asilo e immigrazione, spostandone le relative competenze dal terzo pilastro (art. k1) al primo pilastro. Pertanto su queste materie potranno d’ora in poi intervenire atti normativi vincolanti dell’Unione Europea (i regolamenti e le direttive). L’Art.61 stabilisce “che allo scopo di istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, il Consiglio debba adottare entro un periodo transitorio di cinque anni, a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, una serie di misure volte ad assicurare la libera circolazione delle persone, insieme a misure in materia di controlli alle frontiere esterne, asilo, immigrazione, nonché misure per prevenire e combattere la criminalità. L’Art.63, paragrafo 1, si compone di quattro paragrafi, tutti concernenti l’asilo e prevede:

1. criteri e meccanismi per determinare quale Stato è competente per l’esame della domanda di asilo in uno degli Stati membri. (l’Unione Europea dovrà per tanto adottare un atto normativo destinato a sostituire la Convenzione di Dublino del 1990);
2. norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo in uno degli Stati membri;
3. norme minime relative all’attribuzione della qualifica di rifugiato a cittadini di Paesi terzi;
4. norme minime sulle procedure applicabili negli Stati membri per la concessione o la revoca dello status di rifugiato.

Il Trattato di Amsterdam prevede che i nuovi provvedimenti da adottare in materia di asilo e immigrazione siano adottati all’unanimità su proposta della Commissione o degli Stati membri e con la consultazione del Parlamento Europeo. Il processo decisionale resta all’unanimità per almeno cinque anni e a tale scadenza gli Stati membri potranno decidere all’unanimità se passare alla maggioranza qualificata ed alla procedura di codecisione con il Parlamento Europeo. Il piano di azione di Vienna del 3 dicembre 1998, elaborato dal Consiglio e dalla Commissione Europea per dare applicazione al Trattato di Amsterdam al fine di realizzare un’area di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione Europea, specifica gli obiettivi da seguire a breve termine (2 anni) e a lungo termine (5 anni) ed un calendario di provvedimenti da adottare a tale scopo. In particolar modo il Piano d’Azione mira ad assicurare la libera circolazione delle persone, garantendo al contempo la sicurezza, la lotta alla criminalità, ed un migliore controllo giurisdizionale e democratico. In materia di asilo, si prevede di armonizzare le legislazioni nazionali, attuare la proposta di Regolamento del Consiglio dell’Unione che istituisce il sistema Eurodac, ripartire l’onere finanziario tra gli Stati membri per accogliere i richiedenti asilo e i rifugiati. Una parte delle misure da adottare avranno ad oggetto il continuo esame dei criteri e delle condizioni per una migliore applicazione della Convenzione di Dublino e della sua eventuale sostituzione con un nuovo strumento giuridico comunitario. Il 15 e 16 ottobre del 1999 a Tampere (Finlandia) il Consiglio Europeo ha tenuto una riunione straordinaria, in cui i Capi di Stato e di Governo degli Stati Membri, si sono concentrati sulla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione Europea. Le conclusioni del Vertice hanno messo in evidenza, secondo quanto previsto dal Trattato di Amsterdam del 1997 e dal Piano di Azione di Vienna del 1998, come nei prossimi anni l’Unione Europea dovrà pervenire ad una politica comune europea in materia di asilo e di immigrazione. In particolar modo per quanto riguarda il diritto d’asilo, il Vertice di Tampere ha chiesto alla Commissione Europea di delineare una tabella di marcia (scoreboard) a breve e a lungo termine, che individui le attività da compiere e i soggetti a cui tali attività competono, per giungere, tra l’altro, ad una progressiva armonizzazione a livello Europeo:

–       della definizione di rifugiato;

–        dei diritti dei rifugiati;

–        delle procedure di asilo;

–        delle misure di accoglienza;

–        dei meccanismi di determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo, ora regolati dalla Convenzione di Dublino.

Il Vertice di Tampere ha esortato, inoltre, a completare i lavori inerenti al sistema per l’identificazione dei richiedenti asilo mediante la costituzione e la gestione di un sistema centralizzato di impronte digitali (Eurodac). Il Consiglio di Tampere ha affermato che gli Stati membri devono perseguire la realizzazione di un’Unione europea aperta, sicura, rispettosa degli obblighi internazionali assunti, in grado di poter garantire al cittadino di un Paese Terzo che necessiti di protezione internazionale, un regime comune europeo in materia di asilo, fondato sulla Convenzione di Ginevra del 1951 e su altre forme complementari di protezione.